PRESTATIE MANAGEMENT EN NON-PROFIT

Algemene ontwikkelingen

Prestatiemanagement is geen exclusieve managementstijl van het bedrijfsleven. VBTB markeert dat de overheid een wending naar prestatiemanagement maakt. Behalve de rechtmatigheid van het beleid moet ook de doelmatigheid ervan expliciet vorm krijgen. In bedrijfskundige termen spreken we dan van prestatiemanagement.

Meer resultaat met minder regels
We kunnen twee vormen onderscheiden: prestatiemanagement gericht op formuleren en realiseren van beleid én prestatiemanagement gericht op het kunnen afleggen van verantwoording (transparantie). Prestatiemanagement kan overigens niet los zien van de ontwikkelingen naar minder overheidsbemoeienis. De overheid heeft niet langer de ambitie om maatschappelijke ontwikkelingen tamelijk precies te sturen en iedere burger zijn deel van de gelijkheid en vrijheid te garanderen. We moeten af van een te omvangrijk, zeer gedetailleerd en vaak onderling niet afgestemd regelbestand. Alleen dat al vraagt om een nieuwe aanpak van prestatiemanagement.

Zeg wat je doet en doe wat je zegt
Recent heeft Ad Melkert opgeroepen om tot een aanpak te komen waarbij Ministers kort na hun aantreden een werk- en toetsbaar geformuleerd beleidsprogramma het licht laten zien. Dat biedt duidelijkheid, maakt de verantwoordingsvraag transparant en voorkomt dat weer wordt bezweken voor de verleiding van de stopverfstaat. Steeds leiden maatschappelijke ontwikkelingen maar ook incidenten ertoe dat de overheid nieuwe taken als stukken stopverf op de bestaande bal plakt.

Het einde van de stopverfstaat
Overheidsorganisaties moeten de burger ‘waar voor zijn geld’ bieden. Een van de meest effectieve mogelijkheden is het uitoefenen van budgettaire druk. Het budget en zijn manier van totstandkomen bieden de mogelijkheid rationalisatie, bedrijfsmatig en resultaatgericht werken, markt en klantoriëntatie af te dwingen. Budgettaire druk wordt uitgeoefend als middel om de schijnbaar autonome groei van de bal stopverf te bedwingen. De filosofie is: je kunt beter wat minder doen, maar dan wel goed.

Dé voorwaarde: een goede begroting
Exponent van deze ontwikkeling is de operatie VBTB ofwel de operatie ‘van beleidsbegroting naar beleidsverantwoording. Maar VBTB kan ook worden gezien als dé randvoorwaarde. Immers decentralisatie, deregulering binnen een overheidskader stellen als eis dat de informatiewaarde en de toegankelijkheid van begrotings- en verantwoordingsstukken aan een bepaald minimumniveau voldoen. Het is dan ook terecht dat in het kader van de VBTB vanaf het begrotingsjaar 2002 de departementen een transparante beleidsbegroting en een adequate beleidsverslaggeving over de bereikte resultaten moeten opleveren.

Begroting moet bruikbaar zijn voor prestatiemanagement
In de nieuwe begroting en verantwoording zullen immers meer gegevens moeten worden opgenomen. In toenemende mate worden prestaties die nodig zijn om de beleidsdoelstellingen te realiseren geleverd door organisaties buiten de rijksoverheid. De prestatiegegevens genoemd die afkomstig zijn van gemeenten, provincies, waterschappen, of rechtspersonen met een wettelijke taak wordt ook wel derdeninformatie genoemd.
De beschikbaarheid, tijdigheid en kwaliteit van deze informatie kan worden aangemerkt als een bijzondere randvoorwaarde in het VBTB stramien.

Het ontstaan van een beleidscascade
Deze ontwikkeling leidt ertoe dat prestatiemanagement en verantwoording op het Rijksniveau cascadegewijs zijn eisen stelt aan het prestatiemanagement en de verantwoording over prestaties op de lagere niveaus. Een vergelijkbare ontwikkeling treffen we aan in de industrie: prestatie-eisen die gesteld worden aan eindproducenten en het aantoonbaar voldoen er aan leiden tot overeenkomstige eisen te stellen aan toeleveranciers, maar ook tot een overeenkomstig methodiek (i.c. ISO 9001). Het bijzondere is in de overheidssituatie is nu dat er sprake is van een ontwikkeling naar één landelijk prestatiemanagementsysteem om dat alle prestaties naar de Rijksbegroting en rijksbeleid zijn te herleiden. Het is aannemelijk dat de beoogde versimpeling en reductie van regels hiermee fors onder druk kan komen te staan omdat het voorzien in verantwoording zijn eigen eisen stelt. Hiermee komen we op een belangrijk punt.

Verantwoording van geleverde prestaties is maar één kant van de medaille.
Deze kant van de medaille kan men ook als ‘het voorzien in prestatie-informatie door prestatiemeting’ aanduiden. Zo geformuleerd lijkt het alsof het slechts een ‘technicallity’ betreft. Maar prestatiemanagement kent ook een belangrijke andere component en die wordt voelbaar op het operationele niveau. Op dit niveau komen de prestaties die beoogd zijn feitelijk tot stand (of niet); dit ongeacht de vraag of het derden zijn danwel rijksambtenaren zoals de docenten, medewerkers van de parketten, ambtenaren van de dienst stadsbeheer en zovele anderen die uiteindelijk een bijdrage leveren in het kader van het rijksbeleid. Al deze organisaties staan voor de opgave om publiek ondernemerschap te bedrijven en daarbij van principes van prestatiemanagement, kwaliteitszorg, omgevingsgerichtheid, projectmanagement etc gebruik te maken. In deze organisaties staat men voor een enorme klus en het verbaast dan ook niet dat menigeen hier als een berg tegenop ziet. Het meest weerbarstige stuk van prestatiemanagement ligt bij de implementatie op operationeel niveau.

Implementatie bij de operationeel niveau
Natuurlijk spreekt de toegenomen autonomie aan. Maar hoe een bedrijfscultuur te bereiken die zich richt op resultaten en het zinvol besteden van de middelen. Hoe deze afweging te maken en aldus een brug te slaan tussen het strategisch en operationeel beleid. Vrijwel steeds is het nodig om met verbeteringsprojecten de organisatie in onderlinge samenhang bestuurbaar te maken. Zowel structuur als processen moeten transparant gemaakt worden. Het zal duidelijk zijn dat ook op dit operationele niveau zich grote implementatieproblemen kunnen voordoen. De problematiek lijkt ons belangrijk genoeg om er een apart hoofdstuk in dit boek aan te wijden. In het kader van dit hoofdstuk zouden we de randvoorwaarden voor een succesvolle implementatie van een prestatiemanagementsysteem willen bespreken. Het vervullen van die randvoorwaarden kan de implementatie kunnen bespoedigen en tot een succes maken. Evenwel: het omgekeerde kan ook het geval zijn.


Randvoorwaarden voor prestatiemanagement bij de overheid

Het management van een publieke onderneming
Bij de bespreking van de randvoorwaarden verplaatsen we ons in de positie van de ‘arme’ manager die zich voor de taak gesteld ziet om met zijn organisatie
• De gestelde doelen in de begroting te behalen en daarbij binnen budget te blijven
• Zijn organisatie als ‘publieke onderneming’ te laten functioneren.
Het beeld van de ‘arme’ manager wordt natuurlijk alleen maar gebruikt om de grootte van de omslag aan te geven die nodig is. In werkelijkheid is het zo dat het werken en leidinggeven bij de overheid er alleen maar interessanter en zinvoller op gaat worden. De manager van een publieke onderneming werkt vanuit de begrotingsdoelstellingen effectiever, flexibeler, marktgerichter en efficiënter dan vroeger; en dit vooral ook in een beter werkklimaat. Hiermee bevindt de overheid niet in een unieke positie en kan zij mogelijk iets leren van het bedrijfsleven en bedrijfskunde. Het is dan ook de moeite waard om van daaruit een aantal opmerkingen te plaatsen en deze in de vorm van randvoorwaarden te formuleren.

1. Een andere stijl van leidinggeven.
Prestatiemanagement dreigt bij de overheid door de zware accent dat de budgettaire druk erop legt gelijkgesteld te worden aan prestatiemeting en prestatieverantwoording. Men ziet dat als iets dat ‘on top of’ de huidige drukke bezigheden komt. Prestatiemanagement is in essentie echter een moderne stijl van leidinggeven waarbij de te bereiken resultaten van te voren worden aangegeven (performance driven). Het formuleren van de te bereiken resultaten beperkt zich echter niet tot de uiteindelijke doelen, het betreft ook de tussendoelen en het team functioneren. Het bereiken van al deze resultaten zelf vindt namelijk plaats door het geven van voortdurende feedback. Deze feedback heeft dus niet uitsluitend betrekking op doelrealisatie binnen budget, maar ook op de vragen of het team effectiever, flexibeler en meer omgevingsgericht functioneert én intussen een beter werkklimaat ontwikkelt. Het introduceren van gerichte interactie bij het formuleringsproces en het bewakingsproces zoals hier beknopt aangegeven doorbreekt de bestaande stijl van leidinggeven radicaal.

2. Effectief leiderschapsgedrag
De manager van de publieke onderneming is nadrukkelijk ook de leider. Dit geldt op alle niveaus van leiding. Hij (of zij uiteraard) zorgt ervoor dat doelstellingen worden opgesteld. Met name bij beleidsafdelingen zal dit tot gevolg hebben dat er meer gewerkt moet worden met programma en projectmanagement. De leider draagt dat hij deze projecten en hun doelstellingen belangrijk vindt; het zijn niet alleen de projecten van zijn departement het zijn ook zijn projecten. Het wordt dan als vanzelfsprekend ervaren dat hij voortdurend aandacht geven aan deze doelstellingen, en feedback organiseert over de voortgang en de wijze waarop de resultaten worden bereikt. In een sterk politieke omgeving zal de manager ook zijn beleidsmedewerkers moeten leren hoe beleid wordt gemaakt als de uitkomst nog niet op voorhand helder is. Hij moet hen inwijden in de geheimen van de interactieve beleidsvorming en tegelijkertijd duidelijk maken dat deze open wijze van beleidsvorming moet resulteren in concrete programma’s en projecten.

3. Medewerkers moeten gemotiveerd zijn
De manager moet in staat zijn de weerstanden tegen prestatiemanagement te reguleren. Reeds de terminologie (doelstellingen, indicatoren, prestatiemeting, afrekenen) roept angst op, bijvoorbeeld voor een verzakelijking van de cultuur.
Weerstanden uit deze of andere gronden moeten onderkend worden en serieus worden genomen. Tegelijkertijd moet met een zekere standvastigheid beetje bij beetje naar de realisatie van prestatiemanagement worden toegewerkt. Centraal punt is de situationele sensitiviteit van de leider. Kan hij zijn stijl aanpassen aan de situatie en durft hij ook te delegeren naar medewerkers die voldoende bagage hebben. De effecten van minder effectief leiderschapsgedrag op de bekwaamheid en bereidheid van medewerkers zijn groot. Het gemak waarmee soms schrikbarend hoge verzuimpercentages, het niet-toegewijd zijn, het de kantjes eraf lopen, het afleveren van broddelwerk, het niet kunnen werken met deadlines, het voortdurend stellen van nieuwe voorwaarden voordat men aan de slag kan, lange wachttijden, etc door de leiding wordt geaccepteerd past niet in de filosofie van prestatiemanagement. Immers een belangrijke component hiervan is de prestatiegedrevenheid. De gemotiveerdheid van medewerkers hangt sterk af van de interactie met de leider.

4. Voldoende vakbekwaamheid van medewerkers
Dit punt hangt nauw samen met de hiervoor genoemde aspecten van leiderschap en motivatie. Hierdoor wordt immers de werkomstandigheden gecreëerd waarin een medewerker kan leren en durft te leren. Het voorbeeldgedrag van de leider is belangrijk om in situaties van interactieve beleidsvorming. Hiervoor bestaan geen simpele recepten; een belangrijk onderdeel van de vakbekwaamheidsontwikkeling is derhalve het verwerven van een eigen stijl. Dat vraagt om de nodige vrijheid en de nodige feedback. De te geven feedback betreft dus niet alleen het bereikte resultaat, maar vooral de manier waarop dit resultaat wordt bereikt. Hier dringt zich dus de parallel op met een professionele werkomgeving waarin het leerling – gezel – meester model opgeld doet. Stapje voor stapje worden de juiste houding en vakbekwaamheid bijgebracht. Prestatiemanagement binnen de overheid zal dan ook niet van de grond komen als de top niet het goede voorbeeld geeft. Wat dat betreft is er geen beter instrument dan de VBTB!

5. Moderne managementmethoden
Prestatiemanagement vraagt om moderne managementmethoden deze dienen toegepast te worden bij de beleidsvorming, de operationalisering van het beleid, de structurering van de organisatie, het sturen op resultaten en de evaluatie van beleid en uitvoering. Voor wat betreft de beleidsvorming is er bij de overheid sprake van een bijzonder situatie die ook al in punt 4 even belicht werd. De aard van het beleidswerk is ingrijpend veranderd. In toenemende mate weet de overheid de beleidsoplossing niet. Dat maakt een de relatief lange verkennings- en ontwikkelingsfase opgevolgd door besluitvorming, uitvoering en toetsing. In de verkennings- en ontwikkelingsfase wordt bewust interactie geïntroduceerd. Dit leidt tot marktinvloed. Ofwel: er verschuift macht van overheid naar de betrokken burgers. De toenemende pluriformiteit van de samenleving, zorgt voor begrenzing van de maakbaarheid van die samenleving. In deze pluriformiteit zijn doel- of belangengroepen zijn steeds moeilijker af te zonderen. Dit roept de vraag op met wie de overheid aan tafel moet gaan zitten om de te bereiken prestaties te formuleren? De overheid moet over methoden beschikken om in dergelijk situaties het besluitvormingsproces doelbewust beïnvloeden. Beleidsmedewerkers roepen nogal eens ‘alles hangt met alles samen’. Maar daarmee mag niet volstaan worden. De kunst van het beleid maken ontwikkelt zich in de richting van het opstellen van verklarende modellen voor probleemsituaties. Alleen dan ‘weet’ de overheid welke variabelen zij moet manipuleren.
Ook dit vraagt om moderne managementmethodieken zoals beleidssimulatie en het uitvoeren van ‘cause and effects analyses’. Bij de uitvoering is maatwerk vaak onvermijdelijk. Zo ontstaat gemakkelijk spanning tussen beleid en uitvoering.
Er mag echter geen sprake zijn van gedogen op essentiële beleidsissues. De recente praktijk (bouwfraudes, naleven bouw- en veiligheidsvoorschriften bijvoorbeeld) laat zien waartoe gedogen kan leiden.

6. Moderne informatievoorziening
Moderne managementinformatievoorziening moet toegepast worden bij het sturen van processen in de organisatie, en voor de beoordeling van de bereikte resultaten. De resultaten hebben niet zelden een voorspellende waarde voor de effectiviteit van de daarop volgende processen. Een betere informatievoorziening is geen kwestie van het aanschaffen van moderne computers. De informatievoorziening moet naadloos aansluiten op de behoefte, en die hangt weer af van de bestuurlijke opgave waarmee de leiding wordt geconfronteerd. (Zie checklist: Hoe goed is uw management-informatie). In de praktijk is een belangrijke voorwaarde dat de verlangde prestaties in de vorm van ‘indicatoren’ meetbaar worden gemaakt. In het algemeen worden zowel financiële als niet-financiële indicatoren gebruikt. De laatste jaren zijn op dit terrein grote vorderingen gemaakt. De informatievoorziening wint aan kracht als hij aansluit op de bestuurlijke opgave van de organisatie, maar ook aan de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen die organisatie. Tegelijkertijd moet de informatie ervaren worden als zinvolle feedback en als versterker van het juiste of gewenste gedrag van medewerkers. Een moderne methode is die waarbij gebruik wordt gemaakt van dashboardmodellen. Een set relevante indicatoren (‘metertjes’) worden gevisualiseerd in een dashboard (cockpit of scorecard worden ook als synoniemen gebruikt). Het is nu van groot belang dat het managementinformatiesysteem de informatie zodanig verschaft dat deze naar vorm, inhoud, kwaliteit en frequentie volledig overeenkomt met hetgeen daarover in de desbetreffende PI is gedefinieerd. In het bedrijfsleven zien we dat voor de toepassing van direct costing, activity based costing en balanced scorecards de prestatie-indicatoren onmisbare instrumenten vormen. Voor de effectieve toepassing van VBTB en met name de hierop gebaseerde tussentijdse verantwoording vinden wij het gebruik van dashboardmodellen eveneens onontbeerlijk.

Ondersteuning door Holland Consulting Group